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公务员退休程序法制化之管见
2010-12-18 | 作者: 韩建立 | 来源: 离退休干部局 | 【 】【打印】【关闭

  退休,是人生里程中的一件大事。所谓公务员退休,是指公务员因达到退休年龄等原因而退出工作岗位。公务员退休制度是国家公务员制度和社会保障制度的重要组成部分,而公务员退休程序的法制化则是对国家公务员退休制度和社会保障制度的补充与完善。实行国家公务员退休制度,对于维护公务员的合法权益、保证公务员队伍的新陈代谢,实现国家事业的兴旺发达,承前启后,传承和谐,都具有重大的现实意义和战略意义。

  一、我国公务员管理“进”“出”两大环节运行的基本情况和“出”环节存在的问题

  1993年,国务院制定的《国家公务员暂行条例》的颁布实施,标志着我国公务员管理已初步走上科学化、法制化的轨道。而2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》的启用,应该标志着我国公务员管理已经走上了科学化、法制化的轨道。《公务员暂行条例》和《公务员法》同为十八章,对公务员的“进”“管”“出”作了规定。其中录用,即“进”的章节内容基本相同,而退休,即“出”章节,虽然同样是三条内容,但《公务员法》却去掉了退休年龄的规定条文。为使“进”与“出”的区分更加清晰,本文分别对《公务员法》“进”和“出”的条款和运行程序作一比对。公务员“进”章节中用12条分别对录用程序、录用条件、资格、方法,负责承办部门,考核(笔试、面试)——考察——体检——录用——初任公务员培训——试用期——任命等一整套程序、办法作了具体规定。科学合理,切实可行,操作性强。公务员“出”章节,用3条对强制退休、提前退休以及退休后的待遇作了规定。而对退休年龄、退休程序、退休办法却未作任何表述。相对于公务员“进”环节,“出”就显得苍白无力。笔者通过对部分部门(含参照公务员管理的单位)的调查了解发现,由于《公务员法》对退休年龄、退休程序、退休办法的空缺,导致了三个方面的问题。一是退休的办理程序无章可循,办理过程五花八门。一种是最“正规”的退休办法:退休前一个月由待退休者所在单位主要领导找其谈话(司局长级由分管的上级领导谈话),下一个月由主管部门下发退休通知。另一种是“老张,你到点儿了啊,马上就下文儿”打招呼式的告知和一纸“退休通知”。第三种,拿到退休金后才明白自己已经退休。第四种,为图省事,把刚到退休时间的和已过退休时间的凑到一块一起下道退休通知了事。如此这般,便完成了一个人将近一生的革命工作使命。二是退休办理办法随意性太大。有的单位分明制定了退休办理程序,但在执行过程中有章不循。比如,有的人退休的当月谈话,当月退休;有的退休当月谈话,相隔几个月还未退休。而且,何时谈话,不是按退休年龄来定,而是等公务员管理部门通知其所在单位领导后,才能谈话;司局级干部退休由上一级主管领导谈话,其谈话时间更是随意而定。也就是说,只要领导不谈话,就不会办理退休;还有的单位没有章程,完全凭感觉办理,有的人虽然到退休年龄了但因故漏掉了,干脆和其他到退休时间的一块办理退休手续。三是弹性化的退休办法,造成了退休人员的攀比心理和心理失衡。在办理退休过程中,有的按法定退休年龄退休,有的不按法定退休年龄退休,有的推迟半年甚至更长时间退休,有的因“工作需要”无限期地延迟退休。这种公务员管理上的混乱、无政府状态,其根本原因在于体制机构设置欠科学,缺乏程序。个人凌驾于组织之上,习惯于“听领导”的,即便有悖于规章,有领导挡驾又有何妨。正是由组织行为造成的这种不平等、不公平,才引发了有些人的精神压力和心理问题。这种习以为常的惯例下面隐藏着无情与冷漠,新老交替背后夹带着无奈和失落。如此简单化和随意性的退休办法,既给承办部门造成了程序上的混乱,又给当事人带来了不同程度的心理伤害,不但影响工作绩效,还影响了相互间的和谐。其中突然、尴尬、无助的滋味只有当事人自己回家慢慢地体味……这种在感情上近乎冷酷无情,在思想上缺乏以人为本理念,在组织操作上随意不羁的做法,与构建和谐社会的大环境完全相悖。可叹的是,从1993年《国家公务员暂行条例》实施,至今18年来,公务员退休一直在延用这种简单化、弹性化、随意性的做法。

  二、现行退休办法带来的弊端

  笔者从事离退休干部服务管理工作15年,长期与老同志打交道,接触机关、事业单位相关部门和离退休人员比较多,他们对退休办理过程缺乏程序颇有同感,特别是老同志对弹性化、不公平的退休办法深感不快。这种做法背后存在着许多不和谐因素。有两种情况,一种是带着留恋、带着遗憾、带着思想问题,不情愿的退休。这部分人,大多性格倔强,自尊心强、爱面子,总觉得组织上欠他(她)点什么,适应退休生活、新环境需要一个很长的过程;另一种是带着怨恨、带着包袱、带着痛苦,在抑郁状态下退休。这部分人,大多性格内向,不善交流,听不进旁人意见,遇事往往想不开,爱钻牛角尖,很难接受退休的事实,无法适应新环境。不管是男性、女性,高级干部、一般人员,还是不同的部门、不同的岗位,这两种情况都带有一定的普遍性。即便是公众人物,也会有某些不适应。2009年7月,《华西都市报》记者采访CCTV“新闻联播”金牌主持人邢质斌时问:“邢老师,您退休后有什么打算?准备做点什么?回答:“我刚办完退休手续,还不大适应。退休后到底做点什么,目前我还没有具体打算。”从上述回答中不难看出,由于缺乏退休准备,造成了“不大适应”这种心理上的不和谐;“退休后到底做什么,目前我还没有具体打算”则属于在思想上心理上缺乏系统的退休规划的表现。

  每个人由于文化背景、生活环境、性格爱好不同,世界观、价值观、生存观也会因人而异。当一个人面对要退出其为之奋斗了大半辈子的工作岗位而回家休息这样一次人生大转折的时候,如果对退休前、后的生活环境这种巨大差异缺乏足够的认识和思想、心理准备,那么,任何人都会或多或少、或轻或重出现这样、那样的心理、身体问题,而且多数表现都能日常可见。根据2010年7月30日《中国老年报》报道,心理和社会学家的调查显示:我国当今社会存在或轻或重心理问题的老年人约占85%。有六大误区:误区一,“人老了,就没用了。”总觉得自己退休后成了人人嫌弃的多余人;误区二,“人走茶凉,世态炎凉。”在位时门庭若市,退休后空无一人,失落感加大;误区三,“退休了,不知干什么。”由于退休的心理准备不足,对事物的兴趣感缺失,表现在想学习难为情,联系朋友不好意思,外出旅游没心情;误区四,“得了病怎么办。”受“你老了、不中用”的暗示,今天腿疼,明天手痒,总担心自己有病;误区五,“年轻时的理想没有实现,现在退休了,实现不了了。”认为退休没用了,在心理上总沉迷在原来理想没实现的压力中;误区六,“工作没了,生活还有什么意义。”认为我就是为工作而生的,不让我工作就没法活了。我想,这也是在日常生活中好多人说的,其父亲退休以后脾气不好,总爱发火的原因……由此可见,对那些刚刚退休不到1年的同志,人就变的精神不振,苍老可见;或者退休不过1、2年,人就变的抑郁寡言,病魔缠身等诸多现象就不难理解了。

  弹性化的退休办法,是产生腐败的温床。一般意义上讲,那些专业性强,岗位“重要”的人员,大都是被社会上称之为“高危岗位”的部门。这些人员掌握着一定的权力和担负着一定的责任。一方面,如果组织上因“工作需要”主动决定其推迟退休,还有一定的客观性;如果由本人或通过其所在单位领导出面要求延期退休,那就是明显的主观性在起作用。因此,也就无法排除其中的利益驱动和权钱交易的可能性。另一方面,“工作需要”的概念不清,弹性太大。其本身就隐藏着个人凌驾于组织之上,行政干预法规的弊病。何为“工作需要”?是岗位暂时无人接替,还是阶段性工作未完成;是人情关系,还是群众要求。试问,哪个岗位不重要呢?若真的不重要,还有必要设那么多岗位,浪费国家大量的行政支出吗……这些恐怕都不能成为推迟退休的理由。常言道,离开谁地球都照转。作为组织,不能把人员梯次搭配工作中的失误和统筹安排不到位,而造成的有些岗位人员断层这样管理层面的失误,转嫁到退休环节上。这是拿一个错误去弥补另一个错误,既不公平也不科学。其结果只能是产生越来越乱的无政府状态的恶性循环。

  这种现象当然与个人的综合素养和人事管理工作漏洞有关,但退休程序简单化、退休时间掌握不统一、不公平和忽略退休教育培训的作用,也是导致这些问题发生的重要方面。

  三、落后的理念,利益的驱使,是导致退休环节出现诸多问题的根源

  我们在日常生活中,常常会听到这样的抱怨:进商场购物时乘电梯迎接,购物后提着物品爬楼梯送走。真可谓,你来购物我欢迎,买完物品你请便。这只是反映了部分商家在经营思路上缺乏大视野、远规划的现象,这是由商家的服务理念所决定的。这种现象虽然与公务员“进”和“出”相比不够严肃,但也确有几分相似。公务员“进”时要做好大量、细致、高难的考前准备,然后参加全国统一笔试,好中选优进入面试,之后进入预备录用前的考察、体检,录用后进行初任公务员培训,一年试用期满考核合格后正式任命为公务员,不合格者仍要请出公务员队伍。可谓是过五关斩六将,一路拼、玩命跑,才进入公务员队伍,实属不易。应该说,经过长期实践证明,这种公务员录用办法,程序科学、规范、严谨。相反,公务员的“出”却很简单。岁数一到一纸“退休通知”,回家休息。月复一月,年复一年,我们部门这样、你们单位这样,他们单位也这样。他是这样,你是这样,人人都是这样。一种传统的习惯或做法,无论正确与否,如果老祖宗这样做,上辈人这样做,这辈人还这样做,慢慢大家就会习以为常,自然也就形成了一种思维定式,而没有人觉得、也没有人去想其中的是与非、对与错。同样的道理,在公务员的“进”和“出”问题上,对这种虎头蛇尾、头重脚轻做法是否合情、合理、和谐,没有人去质疑。无论从政府立法部门的法律制定,还是法律政策执行机构的实施,或是被执行的每个公务员自身,大家都习以为常的执行和被执行着,人们已经见怪不怪,无人去关心是否规范化、程序化。因此,对那些“都该退休了还要什么程序,下道通知回家得了”的甩包袱思想的产生,也就不足为怪了。

  弹性化、不平等、不公平的退休办法,令人感觉回天乏术,敢怒不敢言。1982年,中共中央《关于建立老干部退休制度的决定》(中发[1982]13号),这一纲领性文件,在规定从省部长级到普通人员退休年龄的同时,在同一段落还规定了“个别虽已达到离休退休年龄,但因工作确实需要,身体又可坚持正常工作的,经过组织批准,也可以在一定时间内暂不离休退休,继续担任领导职务。”的特殊内容。这段规定是在当时特定的历史背景下,为落实邓小平同志“要有步骤地稳妥地实行干部离休退休制度,废除实际上存在的干部领导职务终身制,退休离休的干部在政治待遇、生活待遇等各方面都要逐个做出妥善安排。”的指示精神而制定的。可喜的是,在党中央的亲切关怀下,经过近30年的努力,那些“党和国家宝贵财富”的老革命、老干部们,都已经得到了妥善安排。那么,这段特殊内容也就完成了其历史使命。这也是1993年《公务员条例》为什么只选用了退休年龄而没有选用那段特殊内容的原因,而2006年《公务员法》更是对那段特殊内容只字未提。在国家人事制度不断完善的今天,如果仍然出现在规定退休年龄的同时,还允许因“工作需要”可推迟退休的条文存在,那只能说是国家人事制度的倒退。因为,在同等条件下,这种不一致、不统一、不平等的做法,不利于公务员权益的平衡与和谐。退休年龄的设定是为工作时段划定的停止时间,如果同时允许不按时退休的特例,自然就会出现不同的利益矛盾。况且在实际工作中已经出现了问题。就中央国家机关公务员而言,六十岁、五十五岁退休时身体状况普遍较好,其身体条件和精力完全适合继续工作。而经济收入水平按照我国传统观念,远没有达到可以足以支付其改善家庭生活质量开支的需要。因此,大多数是愿意延长退休年龄或推迟退休的。因为除了仍可以在习惯和熟悉的环境下工作、生活外,比退休后重新找份工作或靠打零工所得的收入要多得多或者稳定得多。而那段特殊内容的存在,对于大多数人来说,只是望梅止渴而已。但对那些自认为岗位重要,离不开自己,想方设法想钻进晚退休行列的人来说却提供了可能。而这部分人想晚退休的目的,客观上讲恐怕私心大于公心,索取大于奉献,这是符合利益驱使本质要求的。因为,退休与否,关系到其手中的权力是否还在。在既得利益思想人的眼中,退休就意味着手中权力的丢失。而退休后在原岗位返聘虽然酬金数可以保持与退休前相同,但手中的大权却握在了别人手上,自然也就失去了原来的地位和价值。这也是其为什么想晚退休的根本所在。这种弹性化、不平等的退休办法,势必造成攀比心理。这完全是现行体制下合法不合理的规定所致,这是对国家《公务员法》的亵渎,是对人事制度严肃性的挑战。如果我们不认真加以改正,那我们的思想将永远停滞不前,何谈解放思想、科学发展,我们党的惠民政策、民主、民生,公平、公正、公开的理念也将无法实施。这就是本文为什么要直面公务员退休程序的主因。

  四、公务员退休程序的科学化、规范化、法制化,是社会和谐、事业发展的需要

  随着我国社会进步、综合国力的增强,经济发展突飞猛进。思想解放,观念更新,以人为本的理念无时、无处不体现在党中央、国务院的方针、政策上。从社会发展的需要出发,为使我国人事制度“进”“管”“出”这一复杂的系统工程更加完善,为维护《公务员法》的完整性、严肃性、权威性,公务员退休程序应该科学化、规范化、法制化。

  习近平同志指出:“我们任何时候都要牢记,尊重老同志,就是尊重党的光荣历史;爱护老同志,就是爱护党和国家的宝贵财富;重视老同志,就是重视我们党的执政基础和执政资源。”老同志为党和人民的事业、为国家的兴旺发达奋斗了一辈子、辛苦了一辈子、奉献了一辈子,在他们退休时仅仅送上光荣证书或一句问候是远远不够的,更重要的是让他们感受实实在在、实际必需、贴心的惠民政策关怀。而通过我们的努力,在法律法规制定上、在机构设置执行中,让公务员在退休过程中感受到人情味、感受到关怀、温暖,感受到公平、平等,避免简单、随意、缺乏程序,并使退休程序科学化、规范化、法制化,达到老同志退休后生活规律充实,心态平和乐观,自我和谐美满的效果。这本身就是尊重老同志、爱护老同志、重视老同志的体现。也是党和政府让一名由工作状态转换为休息状态的“老同志”在第一时间就感受到其至关重要的关怀和温暖的表现。

  第一,取消不合理规定,将退休年龄法制化,按法定年龄退休。废除“个别虽已达到离休退休年龄,但因工作确实需要,身体又可坚持正常工作的,经过组织批准,也可以在一定时间内暂不离休退休,继续担任领导职务。”的规定和做法;在《公务员法》退休章节中,加入“退休年龄”规定;明确公务员应按法定退休年龄退休,违者应付法律责任的规定。自觉、严格依法按规定年龄办理退休,坚决杜绝个人凌驾于法规之上、干扰业务部门依法行政之行为。

  第二,退休程序规范化、法制化。在《公务员法》退休章节,增加“退休程序”内容。退休程序法制化,既是对公务员法的补充完善,也是科学、严谨运作退休的程序,更是对公务员尊重、负责的体现。具体退休程序:培训——谈话——欢送——退休。培训:公务员在退休前半年或一年内,由人事和相关部门联合组织承办科学、规范的脱产培训班。每年一期,每期10天。谈话:按照退休年龄提前一个月,根据人事管理权限,由当事人的上级领导及人事部门共同谈话。明确退休时间、肯定成绩、鼓励未来。欢送:视退休人员情况,适时由本部门单独或联合人事部门组织召开集体欢送会,赠送纪念品和退休光荣证书。退休:按时正式下发书面退休通知书,交接工作,计核退休金。培训内容:以公务员退休的意义、程序、权力、待遇为主,将退休管理、待遇问题,退休教育、遵纪守法问题,退休心理问题,退休生活、健康问题,退休发挥余热问题等相关内容纳入其中。培训方法可采取集中培训与参观考察结合,领导肯定成绩与个人学习退休知识结合,集中授课与座谈讨论、交流结合,请进来与走出去结合,心理辅导与个人规划结合,个人要求与现实可能结合。达到目的:对每个准备退休人员的身体、专业、爱好、特长情况和退休后的具体打算,心中有数。听取他们对本单位建设性的意见和建议。对那些在退休前该解决而没有解决的实际困难,组织上应给予解决;对想再就业、有继续为国家事业发挥余热愿望的同志,应根据需要,尽可能的帮助解决或为其创造条件;对有需求的同志帮助做好退休后的近、远期规划。总之,让准备退休的同志卸掉思想、工作包袱,带着成就感、满足感,带着快乐、理想,有准备、心情愉快、高高兴兴的退休。

  第三,做好准备,提前规划,享受充实快乐的退休生活。退休生活是人生的一个重要阶段。最美不过夕阳红,退休不仅是驶向金色年华的开始,更是通往新生活、走向快乐的起点站和加油站。因此,做好退休规划十分重要。据2010年7月6日《成都晚报》报道,韩国公务员的退休年龄为60岁,但大多数人从45岁就开始规划退休后的生活。根据我国国情,结合各单位实际和个人情况,笔者认为应该在退休前两年内,对自己退休后的健康、娱乐、旅游、再就业、学习等生活情况做出规划;在物质上、精神上、心理上、身体上,做好充分准备,接受退休这一不可抗拒的自然规律的现实,尽快适应退休生活;有心理误区的同志要懂得应该如何进行自我调理和问诊心理医生;了解退休后的服务管理单位或服务管理社区,明确党组织活动、娱乐活动、医疗机构等相关问题的运作方法。让自己在平和、自然的状态下步入新的生活。

  人生就是一条有无数分支和港口、奔流不息的长河,每个人都会走过很多的码头,只要我们把握好退休这个重要码头,把握好退休生活,就一定会创造出又一个更加丰富多彩的人生。(国土资源部离退休干部局秘书处处长   韩建立)

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